关于印发《鄂城区行政执法包容审慎监管综合

清单(1+X+N)工作指南及适用》的通知

鄂城司发〔2022〕13号

各镇人民政府、各街道办事处，花湖开发区管委会，区政府有关部门：

  根据《省司法厅关于印发<省司法厅优化营商环境先行区创建方案>的通知》《市优化办关于全力做好全省优化营商环境先行试点申报验收工作的通知》要求，为充分发挥示范引领推动作用，确保高质量完成优化营商环境先行区改革事项，持续深化法 治化营商环境建设，结合工作实际，现将《鄂城区行政执法包容审慎监管综合清单(1+X+N) 工作指南及适用》印发给你们，请认真抓好落实。

鄂城区优化营商环境领导小组办公室

鄂城区司法局

2022年7月21日

鄂城区行政执法包容审慎监管综合清单

(1+X+N)工作指南及适用

  一、制定目的、原则和基本要求

  (一)制定目的。通过进一步扩大包容审慎监管范围，建立不予实施行政强制措施综合清单，严格规范行政强制自由裁量权，对新技术、新业态、新模式、困难企业等市场主体，符合一定条件的，采取包容审慎监管、柔性监管等方式不予处罚或不予 强制，最大限度降低对市场主体正常生产经营活动的不利影响， 为市场主体成长和发展营造健康宽松的法治环境，推动鄂城经济社会高质量发展。

  (二)制定原则

  1.坚持依法行政的原则。规范行政处罚、行政强制自由裁量权，严格按照《行政处罚法》《行政强制法》的规定，实行包容审慎监管柔性执法，应当具备以下条件：违法行为情节显著轻微、没有明显社会危害或社会危害较小及时予以改正，采用非处罚或 非强制手段能够达到行政管理目的的。但涉及国家安全、公共安全、人身健康、生命安全等违法行为，不适用包容审慎监管。

  2.坚持教管结合的原则。坚持教育与管理相结合，广泛运用提醒教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等替代性方式开展行政执法，做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度，实现政治效果、法律效果和社会效果相统一。

  3.坚持严控风险的原则。对市场主体适用包容审慎的同时，正确处理发展与安全的关系，对触犯安全、质量等底线，违背公平竞争秩序等违法行为，严格依法执法，严禁放任不管或者简单封杀，守牢安全底线、法律底线和系统性风险底线。

  (三)基本要求

  1.创新执法理念。一是市场主体生存发展优先理念。行政执法部门办理涉企行政案件时，应优先考虑市场主体的生存和发展，慎用处罚或强制等行政手段。二是谦抑执法理念。坚持谦抑性原则运用到行政执法包容审慎监管中，对可采取可不采取行政强制措施的市场主体和人员，慎用处罚或强制等行政手段。三是执法与服务相结合理念。树立执法就是服务的理念，做到惩处和教育和谐结合。在执法过程中，在法律法规框架内，认真听取行政相对人的陈述和申辩，促使行政相对人理解执法并自觉自愿配合执法。

  2.坚持问题导向。行政执法部门要强化为市场主体解决问题和困难的意识，着力解决对象企业的现实问题，不断改进执法方式，提高行政执法效率，推动市场主体降低生产成本，为市场主体发展营造更加良好的法治环境。

  3.量化具体目标。通过逐步对鄂城区包容审慎监管综合清单(1+X+N模式，“1”即综合清单，“X”即行政执法部门清单，“N”即配套措施)扩容的方式，量化具体工作目标，使各个行政执法部门依据清单指导执法行为，对市场主体进行包容审慎监 管，严格规范行政处罚或强制自由裁量权，提升行政执法效能，达成改革示范实效。

  4.强化落实责任。各行政执法部门要严格依据《行政处罚法》《行政强制法》相关规定，主动全面梳理本地本系统不采取行政处罚、行政强制事项，不断完善扩充“两轻两免”包容审慎监管清单，并在行政执法中予以落实。同时，把扩大包容审慎监管改革试点工作纳入年度法治建设考核，对落实到位、积极作为的要通报表扬、给予激励，对发现的问题要坚决整改，对工作不落实的要严肃问责。

  二、综合清单(即“1”),由“适用对象清单”、 “轻微违法行为标准清单”和“柔性执法措施清单”三部分构成。    

  (一)适用对象清单

  1.“四新企业”标准清单。“四新企业”包括新技术企业、新产业企业、新业态企业、新模式企业，是指以市场需求为导向，以新一代信息技术广泛嵌入和深化应用为基础，以技术创新、产业链创新、业态创新、模式创新为内核的企业。认定“四新企业”的，必须同时满足下列条件：

  (1)在鄂城区注册并纳税的市场主体；

  (2)企业市场主体无严重失信记录。

  2.“困难企业”标准清单。“困难企业”包括困难群体创业就业市场主体、初创低风险市场主体、受疫情等因素影响严重的市场主体及中小微市场主体。

  (1)困难群体创业就业企业，主要是指注册或实际经营该企业的人员为困难群体的企业。

  (2)初创低风险市场主体，是指近年来创设的，未涉及到国家安全、公共安全、人身健康、生命安全等的市场主体。

  (3)受疫情等因素影响严重的市场主体，主要包括受疫情、 自然灾害(如台风等)、产业政策调整、搬迁等因素影响，致其运行艰难的市场主体。

  (4)中小微企业，可依据《国家统计局关于印发<统计上大 中小微型企业划分办法(2017)>的通知》(国统字〔2017〕213号)具体确定。

  3.其他企业。

  (二)轻微违法行为标准清单

  1.轻微违法行为界定。 根据《行政处罚法》《行政强制法》《优化营商环境条例》的规定，轻微违法行为是指违法行为情节显著轻微、没有明显社会危害或社会危害较小及时予以改正的。

  2.轻微违法行为的构成要素。

  (1)法定要素：情节显著轻微、危害后果较小或没有，是指违法行为持续时间较短，或者未造成危害后果，或者危害后果较小或没有。及时改正，是指当事人能主动改正或者及时中止违法行为、主动消除或者减轻违法行为危害后果，或者是在下达限期整改通知书后，当事人具备整改条件的立即改正，自愿签署承诺书承诺限期改正或者是在执法部门要求的期限内及时改正的。

  (2)酌定要素：主观过错轻微或无过错，是指当事人主观过错程度较低，或者是当事人有证据足以证明没有主观过错；初犯，是指当事人首次实施该违法行为；偶犯，是指偶然实施某种违法行为的当事人，偶犯的违法原因不是基于行为人的性格，主要是由于偶然的外部事件而引起；认错态度端正，是指当事人积极配合调查取证，违法行为调查过程中，不存在拒不接受执法部门调查处理，阻碍执法，煽动抗拒执法等妨碍执行公务的行为，或者是当场能提供可供查验的证件信息，且经查验相关证件合法有效。

  (3)其他要素，主要包括当事人因不可抗力违法、配合管 理部门查处违法行为有立功表现等情节或者是法律、法规、规章规定的其他因素。

  (三)柔性执法措施清单

  柔性执法措施凸显了适度监管、有效监管，在实施方式上具有多样性，同样适用于不触碰安全底线的新兴领域的“观察期”,和需达标整改的必要的“过渡期”内，行政执法部门应当根据实际情况采取批评教育、法治学习、指导与限期改正、作出认错保证书或自愿履行承诺书、向受害方赔礼道歉、赔偿损失等方式，加强包容审慎监管的针对性和有效性。具体如下：

  1.批评教育。对行政相对人无主观故意、违法情节轻微、没有造成危害后果的违法违规行为，可通过行政告诫、行政约谈等适当方式督促其采取相关措施及时予以纠正，并告知其正确规范和行为要求，以实现特定的行政管理目标。

  2.法治学习。针对行政相对人因法律意识淡薄导致的违法违 规行为，可采取到行政机关指定地点进行学习方式，向其宣传法律法规、指出存在问题，督促和帮助其完善制度、整改问题。

  3.指导、限期改正。行政机关主动为行政相对人出主意、想办法、提建议，指导行政相对人改正错误，并在一定期限内改正。同时引导其依法、诚信经营，建立和完善各项管理制度，规范自身行为。

  4.认错保证书。行政机关要求行政相对人作出认错保证书，引导行政相对人知错改错，如保证人认错态度良好且在规定时间内完成保证内容即可替代行政处罚，行政机关应作出免予行政处罚的决定。

  5.自愿履行承诺书。行政机关要求行政相对人作出自愿履行 承诺书，承诺书应写明承诺人的姓名、承诺改正的事项和时间，如承诺人在规定时间内完成承诺内容，经行政机关审阅通过后，不再实施行政强制措施。

  6.向受害方赔礼道歉、赔偿损失。行政机关依据职能和法律法规政策规定，督促行政相对人向受害方赔礼道歉、赔偿损失，以获得受害方谅解，行政机关应努力促成争议各方平等协商、互谅互让，达成赔偿协议，达成化解矛盾和纠纷的目的。

  7. “免处罚、免强制”结案表。行政机关针对符合免处罚、免强制清单规定的案件，可通过“免处罚、免强制”结案表结案。

  三、 部门清单(即 “X”),  适用于鄂城区范围内具有行政 执法权限的部门，由各执法部门根据法律法规立改废释情况和执 法实际编制“两轻两免”事项清单，交区司法局备案之后，经公示后予以执行，并进行动态调整。

  (一)市场监管部门

  (二)应急管理部门

  (三)消防救援部门

  (四)农业农村部门

  (五)城市管理部门

  (六)公安部门

  (七)人社部门

  (八)实施部门

  (九)卫健部门

  (十)综合执法中心

  (十一)....

  (各部门清单另发文)

  四、配套机制(即“N”),包括《鄂城区行政执法包容审慎监管涉企行政指导容错纠错工作规则》《鄂城区行政执法包容审慎监管涉企检查管理办法》《鄂城区行政执法包容审慎监管联合执法工作规则》《鄂城区行政执法包容审慎监管自由裁量规范》《鄂城区行政执法包容审慎监管投诉举报工作规则》《鄂城区行政执法包容审慎监管监督问责规定》等机制。

  (一)容错纠错与涉企行政指导机制。建立容错纠错机制，在法定权限、范围内给予行政相对人容错纠错的空间，对事项简单、影响较小的轻微违法情形，可以通过当面或者电话、短信、电子邮件等简易形式，采取指导、建议、提醒、劝告等非处罚或强制方式，及时纠正违法倾向。加强涉企行政指导，推进执法监管向服务指导转变，实现在监督中服务，在执法中指导，为市场主体成长和发展营造健康宽松的法治环境。

  (二)涉企检查机制。建立健全涉企行政执法检查制度，落实涉企行政执法检查主体责任，组织实施涉企行政执法检查工作，规范和控制行政执法检查行为，杜绝执法检查干扰企业正常生产经营活动，切实减轻企业负担、保护企业的合法权益，优化营商环境、促进经济发展。

  (三)自由裁量基准制度。为提高行政执法包容审慎监管工 作水平，规范自由裁量权的实施，执法机关在行使行政权力时， 在法律、法规和规章规定的范围内，可以自主决定处理行政事务的条件、种类和幅度等权力。

  (四)投诉举报机制。为监督行政执法部门和行政执法人员的行政执法包容审慎监管活动，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，依法查处违法行政执法包容审慎监管行为，促进依法行政执法包容审慎监管。

  五、监督、考核与问责

  为进一步强化责任意识，提高执行力和落实力，保障包容审慎监管试点工作顺利推进，建立健全鄂城区行政执法包容审慎监管监督问责规定，通过常规督察、“两轻两免”案卷评查、进企业开展问卷调查活动、纳入法治建设绩效考核等监督方式，检验评价清单执行效果，及时总结反馈改进试点工作中存在的问题和不足，对问题处置不及时，导致扩大包容审慎监管工作进展滞后，存在弄虚作假，瞒报谎报，侵害市场主体和人民群众合法权益的行为的单位及个人进行问责，进一步扩大包容审慎监管范围，严格规范行政机关自由裁量权，提升行政执法效能。

附件：1.鄂城区行政执法包容审慎监管涉企行政指导容错纠错工作规则

    2.鄂城区行政执法包容审慎监管涉企检查管理办法

    3.鄂城区行政执法包容审慎监管联合执法工作规则

    4.鄂城区行政执法包容审慎监管自由裁量规范

    5.鄂城区行政执法包容审慎监管投诉举报工作规则

    6.鄂城区行政执法包容审慎监管监督问责规定

    7.柔性执法措施清单(样本)